مؤسسات عمومی

 

 مؤسسات بخش مهمی از سازمانهای رسمی كشورند كه از طرف دولت یا اشخاص حقوقی حقوق عمومی ،مثل شوراهای محلی و ... به منظور اداره خدمات ویژه ای تشكیل شده اند و از آزادی عمل برخوردارند، ولی همه آنها دارای شخصیت حقوقی نیستند و مؤسسه عمومی غیر متمركز به شمار نمی روند ؛ شرط تحقق عدم تمركز وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر است و بدون آن . استقلال و آزادی عمل لازم بوجود نمی آید . مؤسسه عمومی به معنی واقعی كلمه دارای شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت است و در صورتی كه مؤسس آن . اشخاص حقوقی آنها دارد ، و به این عنوان می تواند دارایی و بودجه و ماموران ویژه داشته باشد و در خصوص تمام اموری كه به موجب اساسنامه قانونی در صلاحیت آنها است ، تصمیم بگیرد. مؤسسه دارای شخصیت حقوقی می تواند به صورت مستقل ، معاملاتی انجام دهد و با كمك ها و هدایایی از اشخاص قبول كند یا برای حفظ حقوق و منافع خود به طرفیت دولت یا اشخاص دیگر اقامه دعوی كند و یا از دعاوی مطرح شده علیه خود دفاع كند.  مؤسسه  عمومی دارای شخصیت حقوقی ، مسؤول اعمال خود است و در صورت ورود زیان به دیگری . باید از اموال اختصاصی خود كه در واقع وثیقه كلی دیون و تعهدات اوست ، خسارت بپردازد ، البته باید اذعان داشت كه استقلال مطلق نیست ، بلكه وزیران ، از لحاظ مسئولیت كلی كه در اداره امور كشور در برابر مجلس شورا دارند ، نسبت به آنها نظارتی اعمال می كنند. مرجع تاسیس موسسات عمومی : همانگونه كه در تعریف موسسه عمومی آمده است ، این گونه موسسات به موجب قانون ایجاد می شوند و زیر نظر یكی از قوای سه گانه اداره می شوند . در واقع مرجع تصویب و یا صدور مجوز اساسنامه موسسات دولتی مجلس شورای اسلامی است و مرجع دیگری حق ایجاد چنین موسساتی را ندارد. البته در عمل مراجع دیگری نیز در تشكیل این گونه موسسات نقش داشته اند .  اقسام موسسات عمومی : موسسات عمومی را می توان از دو جهت تقسیم بندی كرد:  ـ از جهت دولتی بودن ید نبودن : موسسات عمومی دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی .  ـ از جهت انتقاعی بودن یا نبودن : موسسات عمومی انتفاعی و موسسات عمومی غیر انتفاعی .  الف از جهت دولتی بودن یا نبودن : برخی از موسسات عمومی به عنوان بخشی از یك وزارتخانه یا سازمان دولتی عمل می كنند و از استقلال مالی و اداری چندانی برخوردار نیستند این گونه موسسات را باید در زمره موسسات عمومی دولتی دانست مانند سازمان زمین شناسی ، موسسه تحقیقات آب و خاك ، سازمان اسناد ملی ایران ، مركز آموزش مدیریت دولتی و ... لیكن برخی دیگر از موسسات به موجب قانون استقلال عمل بیشتری یافته اند و تحت عنوان ((موسسات عمومی غیر دولتی )) فعالیت می كنند . قانونگذار این نهادها و موسسات را به موجب ( قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی )) مورخ 19/4/1374 مشخص كرده است. ب ـ از جهت انتقاعی و غیر انتفاعی : موسسات عمومی را از حیث اهدافی كه دنبال می كنند می توان به دو دسته تقسیم كرد: موسسات عمومی غیر انتفاعی و موسسات عمومی انتفاعی .  موسسات عمومی غیر انتفاعی اصولاً تحت عناوینی چون انجمن   ، انستیتو  ، صندوق ، بنیاد  ، بنگاه  ، سازمان  و غیره فعالیت می كنند و اما گروه دیگری از موسسات عمومی به شیوه موسسات بازرگانی خصوصی فعالیت می كنند و به همین جهت به عنوان موسسات عمومی انتفاعی شناخته می شوند مانند بانك ها ، شیلات جنوب ایران ، سازمان بنادر و كشتیرانی ، ذوب آهن ایران و ....  دكتر منوچهر طباطبایی مؤتمنی در كتاب خود ( حقوق اداری ) در باره اقسام موسسات عمومی چنین توضیح  می دهد  : را می توان از جنبه های مختلف بویژه از لحاظ اجرایی قوانین مختلف طبقه بندی كرد.   از لحاظ هدفی كه مؤسسات دارند ، می توان آنها را به دو رسته انتفاعی و غیر انتفاعی تقسیم كرد. و مؤسسات غیر انتفاعی موسساتی اند كه در پی سود مادی نیستند ؛ مانند دانشگاهها ، مراكز علمی و پژوهشی و برخی بیمارستانها و بنگاههای نیكوكاری  كه به منظور اداره امور علمی و فرهنگی و خیریه تشكیل شده اند و مؤسسات انتفاعی آنهایی هستند كه تنها سود مادی توجه دارند؛ مانند بانكها ، شركت ها ، كارخانه ها و معادن دولتی .  فرق بین شركت های دولتی و مؤسسات انتفاعی دولت در این است كه فرم سازمانی شركت ها اصولاً شركت سهامی و تابع قانون بازرگانی است و مثل یك تاجر عمل می كند ، در صورتیكه مؤسسات انتفاعی دولت ، مانند كارخانه ها  و معادن تنها مؤسسات انتفاعی ساده اند ، اینها اموالی را در اختیار دارند و مانند افراد آن را مورد بهره برداری قرار می دهند و از این حیث تابع قانون مدنی هستند . منتهی استثنائاُ برخی از امور آنها مانند انتصاب هیات مدیره و تعیین بهای كالاهای تولیدی به وسیله دولت معین می شود. در حقیقت مفهوم شركت در باره شركت های دولتی صدق نمی كند ؛ زیرا به موجب ماده 571 قانون مدنی  ، لازمه شركت ، وجود لااقل دو نفر شریك است ، در صورتی كه در حقیقت فرمولی است تا از این راه بتوان آنها را تابع مقررات انعطاف پذیر قانون بازرگانی قرار داد و برای آنها استقلال و آزادی عمل لازم را تامین كرد. از نظر شمول قانون استخدام كشوری ، موسسات عمومی و بطور كلی دستگاههای اجرایی به دو دسته تقسیم می شوند : یكی مؤسسات و دستگاههایی كه مشمول قانون استخدام كشوری اند و دیگری دستگاههایی كه مستخدمین آنها مشمول قانون مزبور نیستند و بلكه از قانون ، استخدامی ویژه تبعیت می كنند ( مواد 2 و 3 قانون استخدام كشوری )  به موجب مواد 3 ـ 5 قانون محاسبات عمومی ، موسسات عمومی سه گروهند:  الف ) موسسات دولتی كه به موجب قوانین كشور ایجاد ، و زیر نظر یكی از قوای سه گانه اداره می شوند  عنوان وزارتخانه ندارند،  ب ) شركت های دولتی كه با اجازه قانون به صورت شركت ایجاد می شوند و یا به حكم قانون ، و یا دادگاه صالح ، ملی یا مصادره شده و به عنوان شركت دولتی شناخته شده اند ، به شرط آنكه طبق قانون محاسبات عمومی ، بیش از 50 درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد؛  به موجب تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی : (( شركت هایی كه از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به كار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانكها و مؤسسات اعتباری و شركت های بیمه ایجاد شده یا می شوند از نظر این قانون شركت دولتی شناخته نمی شوند )) . همچنین هر شركت تجاری كه از راه سرمایه گذاری شركت های دولتی ایجاد شود ، به شرط آنكه 50 درصد سهام آن متعلق به شركت مادر باشد ، شركت دولتی تلقی خواهد شد . ج ) مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی كه با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدمات كه جنبه عمومی دارد . تشكیل شده اند یا می شوند . منظور از به كار بدون اصطلاح غیر دولتی مستثنی كردن این دستگاهها از شمول مقررات محاسبات عمومی و استخدام كشوری است.  فرق بین انتفاعی و غیر ا نتفاعی  • تفاوت از نظر سازمان  پرسنل                                                                                                                         ((اولاً سازمان مؤسسات غیر انتفاعی مانند سازمان وزارتخانه ها و دیگر واحد های متمركز بایستی به تصویب سازمان امور اداری و استخدامی كشور برسد و  یا در صورت اختلاف نظر بین سازمان امور اداری و استخدامی و موسسه مربوطه به تایید برسد.، در صورتی كه سازمان موسسات انتفاعی هیچ گاه نیازی به مداخله و تایید سازمان امور اداری و استخدامی ندارد ، بنابر این شرط موجودیت حقیقی و استقرار صلاحیت تصمیم گیری ، تصویب سازمان به وسیله مراجع صالحه می باشد.  ثانیاً مقررات پرسنلی موسسات غیر انتفاعی مانند مقررات پرسنلی كاركنان كشوری است ( قانون استخدام كشوری یا قوانین خاص عمومی دیگری ) . در حالی كه مقررات استخدامی كاركنان موسسات انتفاعی غالباً اختصاصی است.  • تفاوت از نظر امور مالی و معاملات   اولاُ ـ مؤسسات غیر انتفاعی ، مشمول قانون محاسبات عمومی هستند ، بدین معنی كه اداره امور حسابداری آنها به عهده ذیحساب وزارت امور اقتصادی و دارایی است كه مورد كنترل دیوان محاسبات نیز می باشد ، در صورتی كه امور حسابداری مؤسسات انتفاعی مانند موسسات بازرگانی خصوصی است (انتشار تراز نامه )  ثانیاً : بودجه موسسات انتفاعی بایستی به تصویب مجمع عمومی مربوطه برسد . در صورتی كه بودجه موسسات غیر انتفاعی بایستی از تصویب مجلس بگذرد .  ثالثاً : مقررات معاملاتی این دو متفاوت است . موسسات انتفاعی ، آزادی عمل بیشتری در این زمینه دارا می باشد.  مقایسه مزبور از لحاظ اصول و موازین كلی است . در بعضی موارد به موجب بعضی قوانین استثنایی بر اصول فوق وارد آمده است .  )) مبحث چهارم : میدان عمل   مزایا و محاسنی كه سیستم مؤسسه عمومی در بردارد ، سبب شده است كه از دیر باز دولت و شهرداریها از آن برای اداره خدمات فرهنگی و بهداشتی و امور خیریه استفاده كنند ؛ برای مثال از قدیم دانشگاهها و مدارس عالی كتابخانه ها و بیمارستانها به صورت مؤسسه عمومی اداره می شدند . هدف از اعطای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری به این بوده است كه مؤسسات مزبور بتوانند به آسانی همكاری مردم را نسبت به خود جلب كنند و از موقوفات و اعانات و هدایای آنها در امور خیریه و عام ا لمنفعه بهره گیرند و در ضمن ، از اعمال نفوذ و كشمكشهای سیاسی و اداری بر كنار باشند و وظایف خود را بهتر انجام دهند. امروزه سیستم موسسه عمومی ، كاربرد تازه ای نیز بافته است كه استفاده از آن در فعالیت های بازرگانی و صنعتی دولت ا ست . عملیات مالی دولت تابع تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی ا ست . دولت مجاز نیست از حدود بودجه ای كه به تصویب مجلس مقننه رسیده است تجاوز كند و قانوناً نمی تواند بودجه یك سال را در سال بعد مورد استفاده قرار دهد مگر اینكه دوباره از مجلس اجازه بگیرد و چنانچه اجرای این مقررات در سازمانهای دولتی قابل اجرا و خالی از ضرر باشد ، بعكس در تجارت و صنعت ، كه پیش بینی تمام مخارج كار آسانی نیست ، قابل اجرا نیست . این امور بیشتر به قوانین قابل ا نعطاف نیاز دارند تا بتوان از فرصت های مناسب برای خرید و فروش و انجام معاملات استفاده كرد. ا نجام این عملیات با وجود تشریفات خشك محاسبات عمومی ، به هیچ وجه میسر نیست . این تشریفات از سرعت عمل می كاهد و جلو تصمیمات فوری را كه ممكن است سود سرشاری برای مؤسسه در بر داشته باشد ،می گیرد .  موضوع دیگری كه از سرعت عمل و ثمره بخش بودن كارهای بازرگانی ـ چنانچه به وسیله ادارات دولتی اداره می شود می كاهد مساله تهیه و تدارك اجناس مورد نیاز و انتخاب افراد است . یك بازرگان به آزادی عمل بیشتری احتیاج دارد . او نمی تواند خرید و فروش خود را مانند سازمان های دولتی به صورت مزایده و مناقصه انجام دهد بعلاوه پیشرفت كار او ایجاب می كند كه هر كسی را كه برای مؤسسه خود مفید تشخیص میدهد ، فوراً استخدام و اشخاص نادرست و عاطل را به آسانی از دستگاه خود طرد كند؛ در صورتی كه بر كنار كردن مستخدم دولتی مستلزم تشریفات ویژه ای است كه بسهولت انجام پذیر نیست و رعایت این مقررات ، دستگاههای بازرگانی و صنعتی را فلج می سازد.  همین موجبات سبب شده است كه دولت برای اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی خود به مؤسسات خصوصی و بازرگانی تاسی جوید و از طرح سازمانی آنها كه به موجب قانون بازرگانی معین شده . تقلید كند ، شاید سخنان طرفدارای مكتب لیبرال كه می گویند : (( دولت ، بازرگان خوب ، صنعتگر خوب ، كشاورز خوبی نیست )) در اتخاذ این رویه مؤثر بوده است.  در كشورهای صنعتی ، به سبب جنگ ها و بحران ها ، بویژه علل سیاسی و سیاست ملی كردن مؤسسات اقتصادی و اجتماعی كه پس از جنگ جهانی دوم ، طرفداران زیادی پیدا كرد، دولتها مجبور شدند كه در امور اقتصادی و اجتماعی مداخله كنند و به تشكیل موسسات عمومی مستقل در این زمینه ها بپردازند  علاوه بر این در كشورهای در حال توسعه ، علت اساسی دخالت دولت ، در امور اقتصادی آن است كه انجام این عملیات برای اشخاص عادی مقدور نیست ؛ زیرا آنها سرمایه كافی و اطلاعات فنی لازم را در این امور ندارند.  در كشور ما از وقتی كه توسعه اقتصادی ، صنعتی و عمرانی به عنوان تضمین استقلال سیاسی مورد توجه قرار گرفت ، دولت مجبور شد كه در این مورد دخالت كند و مؤسسات و شركت هایی تاسیس كند.  فرق بین و مؤ سسات خصوصی  را نباید با موسسات خصوصی مانند شركتها و بانكها و بنگاهها و مدارس عالی و دانشگاههای خصوصی و موقوفات و مؤسسات خیریه اشتباه كرد تشخیص این مساله از لحاظ حقوق اداری حایز اهمیت است، بویژه اینكه برخی از این مؤسسات منشاء قانونی دارند با به موجب قانون از امتیازات قدرت عمومی برخوردارند یا از برخی از معافیتهای مالیاتی و گمركی استفاده می كنند و یا نظارت هایی از طرف دولت بر آنها اعمال می شود.  در هر حال مؤسسات خصوصی تنها به حساب اشخاص خصوصی اداره می شوند و از این رو مؤسسات مزبور تابع مقررات قانون مدنی و یا قانون بازرگانی اند و وجود و اموال آنها جزء اموال خصوصی است و كارمندان و كاركنان آنها تابع مقررات و حقوق خصوصی هستند و اختلافات و دعاوی آنها در صلاحیت دادگاههای عمومی است  در هر صورت تشخیص مؤسسه عمومی از غیر آن ، مستلزم آن است كه به قوانین مراجعه كنیم و ببینیم كه قصد قانونگدار چیست ، آیا هدف از تشكیل مؤسسه عمومی خارج كردن یك فعالیت اجتماعی از حیطه خصوصی و سازمان دادن آن به صورت یك امر و خدمت عمومی با تمام آثار مترتبه بر آن می باشد و یا خیر ؟ و الا صرف برخوردار بودن این مؤسسات از برخی تسهیلات و كمك ها و معافیت ها از خصلت خصوصی بودن آنها نمی كاهد.  نظام حقوقی مؤسسه عمومی  در ابتدا مؤسسه عمومی به یك شخص حقوقی و یا به زبان ساده تر ، به یك واحد سازمان اطلاق می شد كه تصدی یك خدمت عمومی را به عهده داشت و به طور مستقل آن را با نظام حقوق عمومی ، اداره می كرد، ولی با تحولاتی كه از اواخر قرن بیستم در زمینه اقتصاد و امور اجتماعی به وقوع پیوست ، دولت مجبور شد برای مقابله با نیازهای عصر ، بویژه اجرای افكار اصلاح طلبانه ـ كه سخت طرفدار دخالت دولت در اقتصاد و ملی كردن مؤسسات اقتصادی كلیدی بود مدیریت شماری از موسسات صنعتی و تجاری را در دست گیرد و آنها را با نظام و قواعد حقوقی خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره كند و به این ترتیب در كنار مؤسسات دولتی كه با نظام و قواعد و حقوق عمومی اداره می شدند ، نوع دیگری از ، مانند بانك ها  و شركت ها و موسسات انتفاعی دولت پا به عرصه وجود گذاشتند كه امور انتفاعی و بازرگانی دولت را به عهده دارند و آنها را با نظام و قواعد حقوق خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره می كنند. در این وضعیت لازم بود كه در نظریه مؤسسه عمومی ، عناصر تازه ای وارد شود و تعریف دیگری از آن و بطور كلی از نظریه امور و یا خدمات عمومی ارائه شود توضیح آنكه در گذشته موسسه عمومی به مؤسسه ای اطلاق می شد كه در كنار وزارتخانه ها یك خدمت عمومی صرفاً اداری را با نظام حقوق عمومی و به طور كم و بیش مستقل اداره می كرد؛ یعنی ماموران مؤسسه تابع همان قانونی بودند كه ماموران وزارتخانه ها از آن تبعیت می كردند و اموال و معاملات موسسه نیز تابع همان قانون محاسبات عمومی بودند و مسئولیت مؤسسه عمومی علاوه بر نوع سنتی آن ، انواع دیگری از قبیل بانك ها ، شركت ها و موسسات انتفاعی دولت را در بر می گیرد كه امور صنعتی و تجاری و انتفاعی دولت را با نظام و قواعد حقوق خصوصی و بویژه حقوق بازرگانی اداره می كنند. این مؤسسات اصولاً تابع حقوق خصوصی اند جز در موارد زیر :  1 ـ عزل و نصب مدیران مؤسسه  تعیین بهای كالاهای تولیدی آنها به موجب تصمیمات هیات دولت تعیین می شود و دولت از این لحاظ اختیار زیادی دارد. 2 ـ این مؤسسات به موجب قانون ، از برخی امتیازات قدرت عمومی برخوردارند ؛ برای مثال این مؤسسات می توانند در صورت اقتضا برای رفع نیازهای خود از افراد خلع مالكیت كنند یا در باره مشتریان خود نظاماتی وضع كنند و یا علیه آنها تصمیمات یك جانبه و لازم الاجرا اتخاذ كنند؛ مانند قطع آب . برق ، گاز و تلفن مشتریان به وسیله مؤسسات ذیربط . 3 ـ اموال آنها تابع مقررات و احكام عمومی است و معاملات و قراردادهای مهم آنها نیز قرار داد عمومی و اداری محسوب می شود.  4 ـ برای اینكه این مؤسسات از كار آیی بیشتری برخوردار شوند ‚ اختلافات و دعاوی آنها به موجب اساسنامه قانونی به جای ارجاع به دادگستری از راه داوری حل و فصل می شود .  5 ـ موسسات مزبور تابع نظارت ها و كنترل های اداری و مالی ویژه اند كه از طرف مقامات پارلمانی و یا دولتی بر آنها اعمال می شود. این نظارتها ممكن است در مرحله تصمیم گیری و یا در مرحله ی رسیدگی به محاسبات و حسابرسی به وسیله دیوان محاسبات عمومی صورت گیرد.  با توجه به محدودیتهایی فوق این پرسش مطرح می شود كه آیا  مؤسسات تجاری دولت، به مفهوم حقوق خصوصی تاجرند یا نه ؟ گروهی از حقوق دانان ، فرم سازمان مؤسسات مزبور را كه اغلب به صورت شركت سهامی است و وجود نص قانونی در مورد آنها را ، دلیل تاجر بودن آن موسسات می شمرند، ولی در هر حال ما نمی توانیم صفت تاجر بودن آنها را نفی كنیم ؛ زیرا در اصل ، تاسیس این قبیل موسسات به دلیل تجاری بودن فعالیت و خدمت عمومی آنها بوده است ، مگر آنكه بخواهیم . با توجه به محدودیتها این مؤسسات تعریف دیگری از صفت تاجر بودن ارائه دهیم.

 مؤسسات

بخش مهمی از سازمانهای رسمی كشورند كه از طرف دولت یا اشخاص حقوقی حقوق عمومی ،مثل شوراهای محلی و ... به منظور اداره خدمات ویژه ای تشكیل شده اند و از آزادی عمل برخوردارند، ولی همه آنها دارای شخصیت حقوقی نیستند و مؤسسه عمومی غیر متمركز به شمار نمی روند ؛ شرط تحقق عدم تمركز وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر است و بدون آن . استقلال و آزادی عمل لازم بوجود نمی آید . مؤسسه عمومی به معنی واقعی كلمه دارای شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت است و در صورتی كه مؤسس آن . اشخاص حقوقی آنها دارد ، و به این عنوان می تواند دارایی و بودجه و ماموران ویژه داشته باشد و در خصوص تمام اموری كه به موجب اساسنامه قانونی در صلاحیت آنها است ، تصمیم بگیرد.مؤسسه دارای شخصیت حقوقی می تواند به صورت مستقل ، معاملاتی انجام دهد و با كمك ها و هدایایی از اشخاص قبول كند یا برای حفظ حقوق و منافع خود به طرفیت دولت یا اشخاص دیگر اقامه دعوی كند و یا از دعاوی مطرح شده علیه خود دفاع كند. مؤسسه  عمومی دارای شخصیت حقوقی ، مسؤول اعمال خود است و در صورت ورود زیان به دیگری . باید از اموال اختصاصی خود كه در واقع وثیقه كلی دیون و تعهدات اوست ، خسارت بپردازد ، البته باید اذعان داشت كه استقلال مطلق نیست ، بلكه وزیران ، از لحاظ مسئولیت كلی كه در اداره امور كشور در برابر مجلس شورا دارند ، نسبت به آنها نظارتی اعمال می كنند.مرجع تاسیس موسسات عمومی :همانگونه كه در تعریف موسسه عمومی آمده است ، این گونه موسسات به موجب قانون ایجاد می شوند و زیر نظر یكی از قوای سه گانه اداره می شوند . در واقع مرجع تصویب و یا صدور مجوز اساسنامه موسسات دولتی مجلس شورای اسلامی است و مرجع دیگری حق ایجاد چنین موسساتی را ندارد. البته در عمل مراجع دیگری نیز در تشكیل این گونه موسسات نقش داشته اند . اقسام موسسات عمومی :موسسات عمومی را می توان از دو جهت تقسیم بندی كرد: ـ از جهت دولتی بودن ید نبودن : موسسات عمومی دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی . ـ از جهت انتقاعی بودن یا نبودن : موسسات عمومی انتفاعی و موسسات عمومی غیر انتفاعی . الف از جهت دولتی بودن یا نبودن : برخی از موسسات عمومی به عنوان بخشی از یك وزارتخانه یا سازمان دولتی عمل می كنند و از استقلال مالی و اداری چندانی برخوردار نیستند این گونه موسسات را باید در زمره موسسات عمومی دولتی دانست مانند سازمان زمین شناسی ، موسسه تحقیقات آب و خاك ، سازمان اسناد ملی ایران ، مركز آموزش مدیریت دولتی و ...لیكن برخی دیگر از موسسات به موجب قانون استقلال عمل بیشتری یافته اند و تحت عنوان ((موسسات عمومی غیر دولتی )) فعالیت می كنند . قانونگذار این نهادها و موسسات را به موجب ( قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی )) مورخ 19/4/1374 مشخص كرده است.ب ـ از جهت انتقاعی و غیر انتفاعی : موسسات عمومی را از حیث اهدافی كه دنبال می كنند می توان به دو دسته تقسیم كرد: موسسات عمومی غیر انتفاعی و موسسات عمومی انتفاعی . موسسات عمومی غیر انتفاعی اصولاً تحت عناوینی چون انجمن   ، انستیتو  ، صندوق ، بنیاد  ، بنگاه  ، سازمان  و غیره فعالیت می كنند و اما گروه دیگری از موسسات عمومی به شیوه موسسات بازرگانی خصوصی فعالیت می كنند و به همین جهت به عنوان موسسات عمومی انتفاعی شناخته می شوند مانند بانك ها ، شیلات جنوب ایران ، سازمان بنادر و كشتیرانی ، ذوب آهن ایران و .... دكتر منوچهر طباطبایی مؤتمنی در كتاب خود ( حقوق اداری ) در باره اقسام موسسات عمومی چنین توضیح می دهد  : را می توان از جنبه های مختلف بویژه از لحاظ اجرایی قوانین مختلف طبقه بندی كرد.  از لحاظ هدفی كه مؤسسات دارند ، می توان آنها را به دو رسته انتفاعی و غیر انتفاعی تقسیم كرد. و مؤسسات غیر انتفاعی موسساتی اند كه در پی سود مادی نیستند ؛ مانند دانشگاهها ، مراكز علمی و پژوهشی و برخی بیمارستانها و بنگاههای نیكوكاری  كه به منظور اداره امور علمی و فرهنگی و خیریه تشكیل شده اند و مؤسسات انتفاعی آنهایی هستند كه تنها سود مادی توجه دارند؛ مانند بانكها ، شركت ها ، كارخانه ها و معادن دولتی . فرق بین شركت های دولتی و مؤسسات انتفاعی دولت در این است كه فرم سازمانی شركت ها اصولاً شركت سهامی و تابع قانون بازرگانی است و مثل یك تاجر عمل می كند ، در صورتیكه مؤسسات انتفاعی دولت ، مانند كارخانه ها  و معادن تنها مؤسسات انتفاعی ساده اند ، اینها اموالی را در اختیار دارند و مانند افراد آن را مورد بهره برداری قرار می دهند و از این حیث تابع قانون مدنی هستند . منتهی استثنائاُ برخی از امور آنها مانند انتصاب هیات مدیره و تعیین بهای كالاهای تولیدی به وسیله دولت معین می شود. در حقیقت مفهوم شركت در باره شركت های دولتی صدق نمی كند ؛ زیرا به موجب ماده 571 قانون مدنی  ، لازمه شركت ، وجود لااقل دو نفر شریك است ، در صورتی كه در حقیقت فرمولی است تا از این راه بتوان آنها را تابع مقررات انعطاف پذیر قانون بازرگانی قرار داد و برای آنها استقلال و آزادی عمل لازم را تامین كرد. از نظر شمول قانون استخدام كشوری ، موسسات عمومی و بطور كلی دستگاههای اجرایی به دو دسته تقسیم می شوند : یكی مؤسسات و دستگاههایی كه مشمول قانون استخدام كشوری اند و دیگری دستگاههایی كه مستخدمین آنها مشمول قانون مزبور نیستند و بلكه از قانون ، استخدامی ویژه تبعیت می كنند ( مواد 2 و 3 قانون استخدام كشوری ) به موجب مواد 3 ـ 5 قانون محاسبات عمومی ، موسسات عمومی سه گروهند: الف ) موسسات دولتی كه به موجب قوانین كشور ایجاد ، و زیر نظر یكی از قوای سه گانه اداره می شوند  عنوان وزارتخانه ندارند، ب ) شركت های دولتی كه با اجازه قانون به صورت شركت ایجاد می شوند و یا به حكم قانون ، و یا دادگاه صالح ، ملی یا مصادره شده و به عنوان شركت دولتی شناخته شده اند ، به شرط آنكه طبق قانون محاسبات عمومی ، بیش از 50 درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد؛ به موجب تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی : (( شركت هایی كه از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به كار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانكها و مؤسسات اعتباری و شركت های بیمه ایجاد شده یا می شوند از نظر این قانون شركت دولتی شناخته نمی شوند )) . همچنین هر شركت تجاری كه از راه سرمایه گذاری شركت های دولتی ایجاد شود ، به شرط آنكه 50 درصد سهام آن متعلق به شركت مادر باشد ، شركت دولتی تلقی خواهد شد .ج ) مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی كه با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدمات كه جنبه عمومی دارد . تشكیل شده اند یا می شوند . منظور از به كار بدون اصطلاح غیر دولتی مستثنی كردن این دستگاهها از شمول مقررات محاسبات عمومی و استخدام كشوری است. فرق بین انتفاعی و غیر ا نتفاعی • تفاوت از نظر سازمان  پرسنل                                                                                                                        ((اولاً سازمان مؤسسات غیر انتفاعی مانند سازمان وزارتخانه ها و دیگر واحد های متمركز بایستی به تصویب سازمان امور اداری و استخدامی كشور برسد و  یا در صورت اختلاف نظر بین سازمان امور اداری و استخدامی و موسسه مربوطه به تایید برسد.، در صورتی كه سازمان موسسات انتفاعی هیچ گاه نیازی به مداخله و تایید سازمان امور اداری و استخدامی ندارد ، بنابر این شرط موجودیت حقیقی و استقرار صلاحیت تصمیم گیری ، تصویب سازمان به وسیله مراجع صالحه می باشد. ثانیاً مقررات پرسنلی موسسات غیر انتفاعی مانند مقررات پرسنلی كاركنان كشوری است ( قانون استخدام كشوری یا قوانین خاص عمومی دیگری ) . در حالی كه مقررات استخدامی كاركنان موسسات انتفاعی غالباً اختصاصی است. • تفاوت از نظر امور مالی و معاملات  اولاُ ـ مؤسسات غیر انتفاعی ، مشمول قانون محاسبات عمومی هستند ، بدین معنی كه اداره امور حسابداری آنها به عهده ذیحساب وزارت امور اقتصادی و دارایی است كه مورد كنترل دیوان محاسبات نیز می باشد ، در صورتی كه امور حسابداری مؤسسات انتفاعی مانند موسسات بازرگانی خصوصی است (انتشار تراز نامه ) ثانیاً : بودجه موسسات انتفاعی بایستی به تصویب مجمع عمومی مربوطه برسد . در صورتی كه بودجه موسسات غیر انتفاعی بایستی از تصویب مجلس بگذرد . ثالثاً : مقررات معاملاتی این دو متفاوت است . موسسات انتفاعی ، آزادی عمل بیشتری در این زمینه دارا می باشد. مقایسه مزبور از لحاظ اصول و موازین كلی است . در بعضی موارد به موجب بعضی قوانین استثنایی بر اصول فوق وارد آمده است .  ))
مبحث چهارم : میدان عمل  مزایا و محاسنی كه سیستم مؤسسه عمومی در بردارد ، سبب شده است كه از دیر باز دولت و شهرداریها از آن برای اداره خدمات فرهنگی و بهداشتی و امور خیریه استفاده كنند ؛ برای مثال از قدیم دانشگاهها و مدارس عالی كتابخانه ها و بیمارستانها به صورت مؤسسه عمومی اداره می شدند . هدف از اعطای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری به این بوده است كه مؤسسات مزبور بتوانند به آسانی همكاری مردم را نسبت به خود جلب كنند و از موقوفات و اعانات و هدایای آنها در امور خیریه و عام ا لمنفعه بهره گیرند و در ضمن ، از اعمال نفوذ و كشمكشهای سیاسی و اداری بر كنار باشند و وظایف خود را بهتر انجام دهند.امروزه سیستم موسسه عمومی ، كاربرد تازه ای نیز بافته است كه استفاده از آن در فعالیت های بازرگانی و صنعتی دولت ا ست . عملیات مالی دولت تابع تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی ا ست . دولت مجاز نیست از حدود بودجه ای كه به تصویب مجلس مقننه رسیده است تجاوز كند و قانوناً نمی تواند بودجه یك سال را در سال بعد مورد استفاده قرار دهد مگر اینكه دوباره از مجلس اجازه بگیرد و چنانچه اجرای این مقررات در سازمانهای دولتی قابل اجرا و خالی از ضرر باشد ، بعكس در تجارت و صنعت ، كه پیش بینی تمام مخارج كار آسانی نیست ، قابل اجرا نیست . این امور بیشتر به قوانین قابل ا نعطاف نیاز دارند تا بتوان از فرصت های مناسب برای خرید و فروش و انجام معاملات استفاده كرد. ا نجام این عملیات با وجود تشریفات خشك محاسبات عمومی ، به هیچ وجه میسر نیست . این تشریفات از سرعت عمل می كاهد و جلو تصمیمات فوری را كه ممكن است سود سرشاری برای مؤسسه در بر داشته باشد ،می گیرد . موضوع دیگری كه از سرعت عمل و ثمره بخش بودن كارهای بازرگانی ـ چنانچه به وسیله ادارات دولتی اداره می شود می كاهد مساله تهیه و تدارك اجناس مورد نیاز و انتخاب افراد است . یك بازرگان به آزادی عمل بیشتری احتیاج دارد . او نمی تواند خرید و فروش خود را مانند سازمان های دولتی به صورت مزایده و مناقصه انجام دهد بعلاوه پیشرفت كار او ایجاب می كند كه هر كسی را كه برای مؤسسه خود مفید تشخیص میدهد ، فوراً استخدام و اشخاص نادرست و عاطل را به آسانی از دستگاه خود طرد كند؛ در صورتی كه بر كنار كردن مستخدم دولتی مستلزم تشریفات ویژه ای است كه بسهولت انجام پذیر نیست و رعایت این مقررات ، دستگاههای بازرگانی و صنعتی را فلج می سازد. همین موجبات سبب شده است كه دولت برای اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی خود به مؤسسات خصوصی و بازرگانی تاسی جوید و از طرح سازمانی آنها كه به موجب قانون بازرگانی معین شده . تقلید كند ، شاید سخنان طرفدارای مكتب لیبرال كه می گویند : (( دولت ، بازرگان خوب ، صنعتگر خوب ، كشاورز خوبی نیست )) در اتخاذ این رویه مؤثر بوده است. در كشورهای صنعتی ، به سبب جنگ ها و بحران ها ، بویژه علل سیاسی و سیاست ملی كردن مؤسسات اقتصادی و اجتماعی كه پس از جنگ جهانی دوم ، طرفداران زیادی پیدا كرد، دولتها مجبور شدند كه در امور اقتصادی و اجتماعی مداخله كنند و به تشكیل موسسات عمومی مستقل در این زمینه ها بپردازند  علاوه بر این در كشورهای در حال توسعه ، علت اساسی دخالت دولت ، در امور اقتصادی آن است كه انجام این عملیات برای اشخاص عادی مقدور نیست ؛ زیرا آنها سرمایه كافی و اطلاعات فنی لازم را در این امور ندارند. در كشور ما از وقتی كه توسعه اقتصادی ، صنعتی و عمرانی به عنوان تضمین استقلال سیاسی مورد توجه قرار گرفت ، دولت مجبور شد كه در این مورد دخالت كند و مؤسسات و شركت هایی تاسیس كند. 
فرق بین و مؤ سسات خصوصی  را نباید با موسسات خصوصی مانند شركتها و بانكها و بنگاهها و مدارس عالی و دانشگاههای خصوصی و موقوفات و مؤسسات خیریه اشتباه كرد تشخیص این مساله از لحاظ حقوق اداری حایز اهمیت است، بویژه اینكه برخی از این مؤسسات منشاء قانونی دارند با به موجب قانون از امتیازات قدرت عمومی برخوردارند یا از برخی از معافیتهای مالیاتی و گمركی استفاده می كنند و یا نظارت هایی از طرف دولت بر آنها اعمال می شود. در هر حال مؤسسات خصوصی تنها به حساب اشخاص خصوصی اداره می شوند و از این رو مؤسسات مزبور تابع مقررات قانون مدنی و یا قانون بازرگانی اند و وجود و اموال آنها جزء اموال خصوصی است و كارمندان و كاركنان آنها تابع مقررات و حقوق خصوصی هستند و اختلافات و دعاوی آنها در صلاحیت دادگاههای عمومی است در هر صورت تشخیص مؤسسه عمومی از غیر آن ، مستلزم آن است كه به قوانین مراجعه كنیم و ببینیم كه قصد قانونگدار چیست ، آیا هدف از تشكیل مؤسسه عمومی خارج كردن یك فعالیت اجتماعی از حیطه خصوصی و سازمان دادن آن به صورت یك امر و خدمت عمومی با تمام آثار مترتبه بر آن می باشد و یا خیر ؟ و الا صرف برخوردار بودن این مؤسسات از برخی تسهیلات و كمك ها و معافیت ها از خصلت خصوصی بودن آنها نمی كاهد. نظام حقوقی مؤسسه عمومی در ابتدا مؤسسه عمومی به یك شخص حقوقی و یا به زبان ساده تر ، به یك واحد سازمان اطلاق می شد كه تصدی یك خدمت عمومی را به عهده داشت و به طور مستقل آن را با نظام حقوق عمومی ، اداره می كرد، ولی با تحولاتی كه از اواخر قرن بیستم در زمینه اقتصاد و امور اجتماعی به وقوع پیوست ، دولت مجبور شد برای مقابله با نیازهای عصر ، بویژه اجرای افكار اصلاح طلبانه ـ كه سخت طرفدار دخالت دولت در اقتصاد و ملی كردن مؤسسات اقتصادی كلیدی بود مدیریت شماری از موسسات صنعتی و تجاری را در دست گیرد و آنها را با نظام و قواعد حقوقی خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره كند و به این ترتیب در كنار مؤسسات دولتی كه با نظام و قواعد و حقوق عمومی اداره می شدند ، نوع دیگری از ، مانند بانك ها  و شركت ها و موسسات انتفاعی دولت پا به عرصه وجود گذاشتند كه امور انتفاعی و بازرگانی دولت را به عهده دارند و آنها را با نظام و قواعد حقوق خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره می كنند. در این وضعیت لازم بود كه در نظریه مؤسسه عمومی ، عناصر تازه ای وارد شود و تعریف دیگری از آن و بطور كلی از نظریه امور و یا خدمات عمومی ارائه شود توضیح آنكه در گذشته موسسه عمومی به مؤسسه ای اطلاق می شد كه در كنار وزارتخانه ها یك خدمت عمومی صرفاً اداری را با نظام حقوق عمومی و به طور كم و بیش مستقل اداره می كرد؛ یعنی ماموران مؤسسه تابع همان قانونی بودند كه ماموران وزارتخانه ها از آن تبعیت می كردند و اموال و معاملات موسسه نیز تابع همان قانون محاسبات عمومی بودند و مسئولیت مؤسسه عمومی علاوه بر نوع سنتی آن ، انواع دیگری از قبیل بانك ها ، شركت ها و موسسات انتفاعی دولت را در بر می گیرد كه امور صنعتی و تجاری و انتفاعی دولت را با نظام و قواعد حقوق خصوصی و بویژه حقوق بازرگانی اداره می كنند.این مؤسسات اصولاً تابع حقوق خصوصی اند جز در موارد زیر : 1 ـ عزل و نصب مدیران مؤسسه  تعیین بهای كالاهای تولیدی آنها به موجب تصمیمات هیات دولت تعیین می شود و دولت از این لحاظ اختیار زیادی دارد.2 ـ این مؤسسات به موجب قانون ، از برخی امتیازات قدرت عمومی برخوردارند ؛ برای مثال این مؤسسات می توانند در صورت اقتضا برای رفع نیازهای خود از افراد خلع مالكیت كنند یا در باره مشتریان خود نظاماتی وضع كنند و یا علیه آنها تصمیمات یك جانبه و لازم الاجرا اتخاذ كنند؛ مانند قطع آب . برق ، گاز و تلفن مشتریان به وسیله مؤسسات ذیربط .3 ـ اموال آنها تابع مقررات و احكام عمومی است و معاملات و قراردادهای مهم آنها نیز قرار داد عمومی و اداری محسوب می شود. 4 ـ برای اینكه این مؤسسات از كار آیی بیشتری برخوردار شوند ‚ اختلافات و دعاوی آنها به موجب اساسنامه قانونی به جای ارجاع به دادگستری از راه داوری حل و فصل می شود . 5 ـ موسسات مزبور تابع نظارت ها و كنترل های اداری و مالی ویژه اند كه از طرف مقامات پارلمانی و یا دولتی بر آنها اعمال می شود. این نظارتها ممكن است در مرحله تصمیم گیری و یا در مرحله ی رسیدگی به محاسبات و حسابرسی به وسیله دیوان محاسبات عمومی صورت گیرد. با توجه به محدودیتهایی فوق این پرسش مطرح می شود كه آیا  مؤسسات تجاری دولت، به مفهوم حقوق خصوصی تاجرند یا نه ؟ گروهی از حقوق دانان ، فرم سازمان مؤسسات مزبور را كه اغلب به صورت شركت سهامی است و وجود نص قانونی در مورد آنها را ، دلیل تاجر بودن آن موسسات می شمرند، ولی در هر حال ما نمی توانیم صفت تاجر بودن آنها را نفی كنیم ؛ زیرا در اصل ، تاسیس این قبیل موسسات به دلیل تجاری بودن فعالیت و خدمت عمومی آنها بوده است ، مگر آنكه بخواهیم . با توجه به محدودیتها این مؤسسات تعریف دیگری از صفت تاجر بودن ارائه دهیم.

 

فقه و حقوق اسلامی