برداشت دولت از جیب معلمان با رشد منفی اعتبار صندوق ذخیره فرهنگیان

خبرنگار اجتماعی ، وزارت آموزش‌وپرورش مدت‌هاست با کسری شدید و پایدار بودجه دست‌وپنجه نرم می‌کند، این عدم تعادل بودجه‌ای در وزارت آموزش و پرورش باعث حفظ حداقل حقوق معلمان، کاهش شدیدتر اعتبارات کیفیت‌بخشی و کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شده است و این امر در نهایت کاهش کارایی و اثر‌بخشی وزارت آموزش و پرورش را رقم زده است.

رقم بودجه پیشنهادی وزارت آموزش‌وپرورش در سال 99 نیز از 57 هزار میلیارد تومان موجود در لایحه بودجه تا 64 هزار میلیارد تومان مطرح شده از سوی مسئولان "با احتساب تمام جداول و ارقام لایحه بودجه مربوط به وزارت آموزش‌وپرورش" شناور است؛ بودجه‌ای که پیشتر از سوی سکانداران بزرگترین وزارتخانه کشور، 74 هزار میلیارد تومان پیشنهاد داده شده بود آن هم برای تأمین حداقل نیازها بدون دردسر سال‌های قبل!

یکی از مشکلات همیشگی وزارت آموزش‌وپرورش، کسری بودجه و انتقال بدهی‌های هر سال به سال بعد است که این رویه باعث ایجاد بیش از 10 هزار میلیارد تومان مطالبات انباشت شده این وزارتخانه به کارکنانش از حدود یک دهه قبل شده است.

اما آیا بودجه سال 99 آموزش‌وپرورش پاسخگوی نیازهای این وزارتخانه خواهد بود، آن هم در شرایطی که پیش از این "علی الهیار" معاون برنامه‌ریزی و توسعه منابع آموزش‌وپرورش هشدار داده بود: اگر بودجه این وزارتخانه بر اساس 54 هزار میلیارد تومان بسته شود در درجه نخست 20 درصد از پوشش تحصیلی در معرض خطر قرار می‌گیرد و با تعطیلی کلاس‌های دایر ممکن است پوشش تحصیلی 20 درصد دچار کاهش شود.

با وجود آنکه مسئولان سازمان برنامه و بودجه و وزارت آموزش‌وپرورش از افزایش بیش از 20 درصدی بودجه عیالوارترین وزارتخانه کشور خبر می‌دهند اما این افزایش تا چه اندازه قابل قبول است؟ آن هم در شرایطی که کسری‌هایی از سال‌های دور باقی مانده و افزایش بیش از 20 درصدی بودجه نیز صرف پرداخت حقوق می گردد در این میان تکلیف برنامه‌های کیفیت بخش به جریان آموزش در مدارس دولتی چیست؟

برخی کارشناسان هم براین باورند که مسئله اساسی بودجه آموزش و پرورش ناکافی بودن آن نیست، بلکه مسئله مهمتر از عدم کفایت، ناعادلانه بودن آنست.

در مطلب پیش‌رو، یادداشت حجت الله بنیادی؛ استاد دانشگاه فرهنگیان و پژوهشگر مسائل آموزش‌وپرورش را درباره بودجه 99 وزارت آموزش‌وپرورش می‌خوانید؛ او معتقد است که در مجموع بر مبنای بودجه سال 1399 پیش بینی می گردد، کاهش کیفیت مدارس دولتی، ابهام در افزایش  15 درصدی حقوق معلمان و کاهش انگیزه و رضایت شغلی آنان، ضعف در تأمین و تربیت معلم متناسب با نیاز، عدم امکان اجرای نظام پرداخت عادلانه بر مبنای تکلیف قانون برنامه ششم،  مسائلی هستند که آموزش و پرورش با آنها مواجه خواهد بود.  

مشروح یادداشت را در ادامه می‌خوانید:

مسئله اساسی بودجه آموزش و پرورش ناکافی بودن آن نیست، بلکه مسئله مهمتر از عدم کفایت، ناعادلانه بودن آنست. استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، تکلیف دولت در قانون برنامه پنجم و بند(پ) ماده(7) قانون برنامه ششم است.

با وجود چنین تکلیفی و برخلاف ادعاهای مطرح شده، طراحی و بودجه‌ریزی آموزش و پرورش همچنان غیرعملیاتی و سنتی است که نتیجه آن نیز بودجه ناعادلانه و نامتناسب است. بودجه سال 1399 آموزش‌وپرورش، علاوه بر رشد نامتناسب با جمعیت دانش‌آموزی و تورم، در توزیع درون دستگاهی نیز ناعادلانه، غیرمنطقی، کم‌توجه به اهداف و ارزش‌های سند تحول و غیر شفاف است.

ضعف‌های اساسی و مستمر بودجه آموزش و پرورش، وضعیت این دستگاه را بخصوص در زمینه جبران خدمات معلمان، نسبت دانش‌آموز به معلم، کیفیت مدارس دولتی و توجه به مناطق محروم در شرایطی به‌مراتب نامطلوب‌تر از سال گذشته قرار می‌دهد. در مجموع می‌توان گفت بودجه آموزش و پرورش افزون بر «عدم کفایت و رشد نامتناسب»، «عدالت درونی» و «عدالت بیرونی» هم ندارد.

برای بررسی بیشتر به تحلیل بخش‌هایی از لایحه بودجه می پردازیم.

عدالت بیرونی در بودجه آموزش و پرورش

«تمام شده» و «مقدار» دو مؤلفه اساسی در بودجه هستند که سایر محاسبات بر مبنای آنها انجام می‌پذیرد. منظور از "مقدار"، اطلاعات مربوط به تعداد دانش‌آموز، تعداد کلاس، تعداد مدرسه، تعداد دانشجو و... است، اما بهای تمام‌شده بر مبنای هزینه‌های یک فعالیت بدست می‌آید و تعیین مبلغ آن بر مبنای قیمت‌های بازار صورت می‏‌گیرد.

بدیهی است که در یک فرایند صحیح محاسبه بهای تمام‌شده ، تفاوت بهای تمام‌شده فعالیت‌های همانند، مثل تربیت یک دانش‌آموز در دوره‌های مختلف تحصیلی  یا آموزش یک دانشجوی دوره کارشناسی در گروه علوم انسانی در دانشگاه‌های مختلف دولتی باید معنی‌دار و منطقی باشد.

در بودجه سال 1399، بهای تمام‌شده برای یک هنرجو در دستگاهی غیر از آموزش و پرورش بیش از 16 میلیون تومان است. مقایسه 16 میلیون تومان با کمتر از 7 میلیون تومان، برای یک هنرجوی شاخه فنی و حرفه‌ای در آموزش و پرورش یک مصداق ناعدالتی بیرونی در بودجه است، این ناعدالتی در بهای تمام شده تحصیل یک دانشجوی دوره کارشناسی در رشته علوم انسانی یا علوم پایه در دانشگاه فرهنگیان و دانشگاه‌های دیگر نیز وجود دارد.

بهای تمام‌شده برای یک دانشجوی تربیت معلم در دانشگاه فرهنگیان کمتر از 7 میلیون و 300 هزار تومان است که فقط 5 میلیون و 300 هزار تومان آن از بودجه عمومی دولتی است، مقایسه این عدد با بهای تمام شده برای آموزش یک دانشجوی کارشناسی که تا حدود 25 میلیون تومان در دیگر دانشگاه‌های کشور متغیر است، مصداق دیگری از ناعدالتی بیرونی است.

این رویه ناعادلانه در مورد بهای تمام شده برای تأمین غذا و خوابگاه در دانشگاه فرهنگیان در مقایسه با سایر دانشگاه‌ها به مراتب حادتر است.

سهم بودجه آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت

«سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت» در سال 1398 به میزان 10.49 درصد است که در بودجه سال 1399 به 11.41 درصد افزایش یافته و دارای رشدی کمتر از 1 درصد است که درعین حال این میزان، بیشترین سهم در ده سال اخیر است.

از سویی افزایش کمتر از یک درصدی سهم آموزش و پرروش از بودجه عمومی دولت بیشتر متأثر از رشد 8.26 درصدی دانش‌آموزان مدارس دولتی است و به معنای توجه بیشتر یا بهبود وضعیت آموزش و پرورش نیست بر مبنای آمار دانش‌آموزی و اعتبارات لایحه بودجه، «سهم سرانه هر دانش‌آموز از اعتبارات هزینه‌ای دولت»، در سال 1398، معادل 4 میلیون و 180 هزار تومان است که در سال 1399 با رشد 13.77 درصدی به 4 میلیون و 756 هزار تومان افزایش یافته است که این میزان رشد در مقایسه با سال گذشته حدود 5 درصد کمتر است.

رشد جمعیت دانش‌آموزی کشور بر مبنای اعداد لایحه بودجه 99، 8.26 درصد و میزان افزایش حقوق کارکنان دولت در سال آینده 15 درصد اعلام‌شده است. بر مبنای این دو عدد و برای حفظ شرایط کیفیتی سال گذشته، اعتبارات هزینه‌ای بودجه آموزش‌وپرورش باید حداقل 24.2 درصد رشد داشته باشد اما در لایحه بودجه 1399 رشد اعتبارات هزینه‌ای کمتر از 24 درصد است و رشد کل بودجه نیز 18.07 درصد است.

18.07 درصد رشد بودجه آموزش و پرورش در مقایسه با رشد کل بودجه دولت که 8.43 درصد است رشد نسبتاً خوبی است ولی به دلایل کسری بودجه انباشته و پنهان سالهای قبل، متناسب با نیاز آموزش و پرروش نیست و پیش بینی می گردد همچنان کسری بودجه در سال 1399 استمرار یابد.

پنهان‌کردن کسر بودجه با افزایش نسبت دانش‌آموز به معلم

عملکرد آموزش‌وپرورش در مواجهه با کسری بودجه و کمبود معلم، نشانگر آن است که سعی شده بخش عمده‌ای از این کسری و کمبود با افزایش تراکم کلاسی و افزایش «شاخص نسبت دانش‌آموز به معلم» تأمین شود. این شیوه عملکرد در گزارش عملکرد وزارت آموزش‌وپرورش در اجرای قانون برنامه ششم، منتشرشده توسط سازمان برنامه‌وبودجه، در روند تغییر شاخص نسبت دانش‌آموز به معلم در سال‌های 1396 و 1397 به‌خوبی آشکار است.

بر مبنای گزارش مذکور، آموزش‌وپرورش در سال 97 در هر سه دوره تحصیلی با افزایش نسبت دانش‌آموز به معلم(نسبت به سال 1396) بخشی از کمبود معلم سال 1397 و بخشی از کسر بودجه را جبران نموده است.

تأمین بخشی از کمبود معلم سال 1398 نیز از طریق تغییر در این شاخص، به‌مراتب بیشتر از سال 1397 بوده است، به‌گونه‌ای که در سال 1397 و 1398 بخش عمده‌ای از کمبود معلم و کسری بودجه با افزایش تراکم کلاسی(شاخص دانش آموز به معلم) جبران شده است. با یک محاسبه ساده می‌توان نشان داد که آموزش و پرورش برای بازگشت شاخص نسبت معلم به دانش‌آموز به میزان سال 1396، حداقل 110 هزار معلم و 5 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد که در لایحه 1399 چنین اعتباری پیش‌بینی نشده است.

ناعدالتی درونی در بودجه

ناعدالتی در «بهای تمام‌شده» و « میزان رشد بهای تمام شده» دو مشخصه بارز بودجه 1399 آموزش‌و پرورش است.

تفاوت‌های چند برابری در «بهای تمام‌شده» برای هزینه تحصیل یک دانش‌آموز در دوره‌های مختلف تحصیلی در سال 1398 و 1399 مطابق جدول ذیل است. (ارقام جدول به میلیون ریال هستند).تفاوت در بهای تمام شده و سرانه به دلیل لحاظ کردن اعتبارات برنامه های جنبی(عدالت آموزشی، مناطق محروم، کیفیت بخشی و...) در مقدار سرانه است.

کمترین بهای تمام‌شده برای دوره ابتدایی

نکته برجسته در بودجه سال‌های 98 و 99، تخصیص کمترین بهای تمام شده به دوره ابتدایی است. در بوجه 1399 سرانه یک دانش آموز ابتدایی کمتر از سه میلیون و دوست هزارتومان، سرانه یک دانش آموز مدارس خارج از کشور بیش‌تر از 24 میلیون تومان و سرانه یک دانش آموز استثنایی در حدود 17 میلیون تومان است.

صرف ازنظر از مبنا و چگونگی محاسبه قیمت تمام‌شده برنامه‌های مختلف در سال 1398، رشد متفاوت و چند برابری برخی از آنها در سال 1399 یکی دیگر از مصادیق ناعادلانه بودن بودجه آموزش‌وپرورش است.

رشد قیمت تمام‌شده( سرانه) برای هر دانش‌آموز مدارس خارج از کشور 47.56درصد، استثنایی 26 درصد، دوره ابتدایی 13.61، متوسطه اول 12.9، متوسطه دوم نظری 11.21، فنی و حرفه‌ای 9.68 و کاردانش 9.58 درصد رشد داشته‌اند.

تعمیق و گسترش ناعدالتی در آموزش‌وپرورش

مقایسه درصد رشد بودجه آموزش و پرورش با رشد قیمت تمام‌شده در برنامه‌های مناطق محروم نشان‌دهنده کم توجهی به این مناطق و تعمیق و گسترش ناعدالتی در آموزش و پرورش است.

رشد نیم تا 6.5 درصدی کمک به مدارس شبانه‌روزی

رشد قیمت تمام‌شده برای کمک به مدارس شبانه‌روزی مناطق محروم دارای رشد 0.5 تا 6.5 درصد است.

کاهش و رشد منفی اعتبارات عدالت آموزشی!

«هزینه ایاب‌وذهاب» دانش‌آموزان از 5.200 تومان(مناطق محروم) تا 380.000 تومان در تغییر است. کاهش و رشد منفی برخی اعتبارات در زمینه عدالت آموزشی و مناطق از دیگر ویژگی‌های بودجه 1399 است.

یکی دیگر از ویژگی‌های گمراه کننده بودجه آموزش‌وپرورش، وجود ردیف‌های متعددی تحت عنوان «توسعه عدالت آموزشی»، «حمایت از دانش‌آموزان مناطق محروم»، «تغذیه دانش‌آموزان مناطق محروم»، «ایاب‌وذهاب دانش‌آموزان مناطق محروم» و تخصیص‌های بسیار اندک، نمادین و ناعادلانه به این ردیف‌ها است.

اعتبار طرح جامع حمایت و ارتقاء پوشش تحصیلی مناطق در سال 1398 ، 530 میلیارد تومان است که در سال 1399 با رشد 6.6 درصد به مبلغ 556 میلیارد تومان در سال 1399 افزایش یافته است.

مصادیق بی‌عدالتی آموزشی در بودجه 99!

رشد کمتر از 2 درصد «کمک به بهبود تغذیه دانش‌آموزان مناطق محروم» و «تأمین غذای مدارس شبانه‌روزی» که از 833.000 تومان در 1398 با 44 هزار تومان افزایش به 874.700 تومان( کمتر از 5 هزار تومان در هر شبانه‌روز) در سال 1399 رسیده است از مصادیق ناعدالتی و بی‌توجهی به دانش‌آموزان مناطق محروم است.

سرانه « کمک به بهبود تغذیه دانش‌آموزان مناطق محروم» برای دانش‌آموزان دوره ابتدایی در سال 1399 کمتر از 95 هزار تومان است.

بهای تمام‌شده برای تربیت یک معلم با اعتبار دولتی آن کمتر از 5 میلیون و 300 هزار تومان در مقایسه با حدود 7 میلیون و 200 هزار تومان برای دانش‌آموز متوسطه نظری و همچنین یک میلیون و 200 هزار تومان برای یک دانش‌آموز متوسطه نظری در طرح خرید خدمات، مصادیق دیگری از ناعدالتی هستند.

هر چند که تفاوت میان بهای تمام شده دوره ابتدایی در مقایسه با سایر دوره‌ها زیاد است، اما در بودجه 1399 رشد آن نسبت به دوره متوسطه کمی بهتر شده است، اما همچنان بیشترین رشد مربوط به دانش آموزان استثنایی و مدارس خارج از کشور است.

ساختار پر نقص و نامناسب بودجه آموزش‌وپرورش

ساختار ناصحیح و غیرعلمی بودجه آموزش‌وپرورش را در برخی شاخص‌های تخصیص بودجه می‌توان مشاهده کرد، استفاده از سنجه عملکرد ساعت برای آموزش دانشجویان دوره کارشناسی و کارشناسی ارشد، استفاده از هنرآموز به جای هنرجو، نمونه‌ای از این ساختار نامناسب است.

هشدار؛ قرار گرفتن اعتبارات توسعه دولت الکترونیک ذیل اعتبارات سازمان مدارس غیردولتی!

قرار گرفتن اعتبارت توسعه دولت الکترونیک در ذیل اعتبارات سازمان مدارس غیردولتی و تخصیص اعتبار برای تدوین بخشنامه و دستورالعمل، آن‌هم از مبلغ یک میلیون و 400 هزار تومان تا 115 میلیون تومان به ازای هر دستورالعمل و بخشنامه از دیگر نکات ساختاری قابل تأمل در بودجه است.

مقایسه این ارقام با میانگین بهای تمام شده تصویب هر طرح یا لایحه در مجلس شورای اسلامی و هر مصوبه در هیئت دولت، ساختار نامناسب بودجه آموزش و پرورش را بیشتر نمایان می‌سازد.

عدم شفافیت بودجه

درج تعداد پرسنل و بودجه پرسنلی یکی از ابهام‌های اساسی لایحه بودجه است که در سال 1399 با حذف جدول اعتبارات پرسنلی بر آن ادامه داده‌شده است. بدیهی است که در چنین ساختار بودجه‌ای دستیابی به میزان دریافتی پرسنل هر یک از دستگاه‌های دولت در پرده ابهام قرار می‌گیرد که خود نشانه دوری از عدالت در زمینه تخصیص‌های پرسنلی در دستگاه‌های مختلف است.

پنهان‌کردن بودجه پرسنلی، مغایر با مصوبه مجلس مبنی بر شفافیت در پرداخت‌ها است و زمینه گسترش ناعدالتی در پرداخت‌ها را بیشتر فراهم می‌کند.

رشد منفی اعتبار صندوق ذخیره فرهنگیان و هزینه از جیب معلمان

تعداد اعضای صندوق ذخیره فرهنگیان از 720.000 نفر سال 1398، به 762.300 در سال 1399 افزایش‌یافته است. علیرغم افزایش تعداد اعضا و افزایش حقوق اعلام‌شده در سال 1399، به‌طور غیرمنطقی اعتبارات این صندوق نه‌تنها افزایش نیافته، بلکه حدود 3 میلیارد تومان کاهش و از 63 میلیارد تومان به کمتر از 60 میلیارد تومان تغییر یافته است.

یعنی در سال 1399 علیرغم افزایش 5.9 درصدی اعضاء و افزایش 15 درصد حقوق، مبلغ واریزی سهم دولت، به ازای هر عضو 10.5درصد کاهش و اعتبارات صندوق 5.9 درصد کاهش‌یافته است. اگر دولت بر مبنای همان سهم هر عضو، در سال 1398 مبلغ اعتبار صندوق را لحاظ می‌کرد می‌بایست حدود 67 میلیارد تومان به این صندوق تخصیص می‌داد.

اندر سکوت مسئولان صندوق ذخیره و عجایب بودجه 99

بر مبنای میانگین حقوقی اعلام شده، سهم واریزی دولت در بودجه 1399 بیش از 1293 میلیارد تومان می گردد، اما در کمال تعجب اعتبار پیش‌بینی شده در لایحه بودجه کمتر از 60 میلیارد تومان است، یعنی 1233 میلیارد تومان کمتر از مقداری است که باید واریز شود! عدم تخصیص این اعتبار حداقلی که در سال 1397 نیز همان 63 میلیارد تومان بوده و سکوت سنگین مدیران صندوق و کنندگان معلمان در صندوق از عجایب دیگر این صندوق و بودجه آموزش و پرورش است.

تناقض ارقام بودجه با ادعاها و وعده‌ها

بر مبنای میانگین حقوق 4 میلیون و 100 هزار تومانی که رئیس‌جمهور برای معلمان در سال 1398 اعلام کردند و با اعمال افزایش 15 درصدی حقوق کارمندان دولت که توسط رئیس سازمان برنامه‌وبودجه اعلام شد میانگین حقوق معلمان در سال 1399 باید به مبلغ 4 میلیون و 715 هزار تومان افزایش یابد!

بدیهی است که صحت ادعای میانگین 4.1 میلیون تومان و وعده افزایش 15 درصدی، باید با اعداد و ارقام بودجه 1399 تائید شود.

بررسی صحت  یک ادعا درباره میانگین حقوق 4 میلیونی معلمان

با بررسی وضعیت صندوق ذخیره و میزان سهم واریزی دولت می‌توان به درستی یا نادرستی این ارقام یا از سوی دیگر به درستی یا نادرستی ارقام بودجه پی‌برد! با این سؤال که آیا اعتبار 63 میلیارد تومانی برای سهم دولت به ازای عضویت 720 هزار فرهنگی با میانگین حقوق و مزایای 4 میلیون و 100 هزار تومان کافی است یا نه؟ صحت این ادعا بررسی می‌‏شود.

مطابق بخشنامه‌های صادر شده توسط آموزش‌وپرورش، سهم واریزی هر یک از اعضای صندوق(3 تا 5 درصد) حداقل 3 درصد حقوق است؛ بر مبنای حقوق 4.1 میلیون تومان، سهم واریزی هر عضو در بیش از 100 هزار تومان در ماه و بیش از یک‌ میلیون و 200 هزار تومان در سال می گردد.

بر این مبنا، مبلغ کسر شده از اعضای صندوق در سال 1398، مبلغ 864 میلیارد تومان است که مطابق قانون برنامه ششم توسعه، دولت نیز همین مبلغ را باید به صندوق تخصیص دهد اما متأسفانه و در کمال تعجب اعتبار در نظر گرفته‌شده برای سال 1398 فقط 63 میلیارد تومان است! لذا اگر میانگین دریافتی معلمان 4.1 میلیون تومان است، چرا در محاسبه سهم دولت برای واریز به صندوق، این میانگین مبنا قرار نگرفت؟

کمک‌هزینه آب، برق و گاز مدارس، از واقعیت تا شعار

اعتبار تخصیصی برای تأمین هزینه برق، آب و گاز مدارس در بودجه 1398 و 1399 معادل 100 میلیارد تومان است. با فرض 12 میلیون نفر برای جمعیت دانش‌آموزی کشور، سرانه هر دانش‌آموز حدود 8 هزار تومان می گردد. برای یک مدرسه ابتدایی با 6 کلاس بیشتر از 33 نفر (حدود 200 دانش‌آموز)، کل اعتبار تخصیصی برای هزینه‌های آب و برق و گاز در یک سال کمتر از یک میلیون و هفتصد هزار تومان می گردد، آیا این مبلغ برای هزینه آب و برق و گاز مدارس کافی است یا نه ؟ و بر چه مبنایی بدست آمده است، جای تأمل دارد.

از طرفی، با فرض ثابت‌ماندن تعرفه آب، برق و گاز در سال 1399، اضافه شدن تعداد مدارسی که بخاری‌های نفتی غیراستاندارد آنها جمع‌آوری‌شده است و از گاز استفاده می‌کنند و همچنین افزایش جمعیت دانش‌آموزی کشور در سال 1399، ضرورت افزایش اعتبار کمک‌هزینه گاز مدارس را که ذیل بند «الف» تبصره «14» آمده است را بدیهی می‌کند.

بودجه ناعادلانه آموزش‌وپرورش را دریابید!

در مجموع بر مبنای بودجه سال 1399 پیش‌بینی می گردد، کاهش کیفیت مدارس دولتی، ابهام در افزایش  15 درصدی حقوق معلمان و کاهش انگیزه و رضایت شغلی آنان، ضعف در تأمین و تربیت معلم متناسب با نیاز، عدم امکان اجرای نظام پرداخت عادلانه بر مبنای تکلیف قانون برنامه ششم،  مسائلی هستند که آموزش و پرورش با آنها مواجه خواهد بود.  

و آخرین نکته این که مسئله اساسی بودجه آموزش و پرورش ناکافی بودن آن نیست، بلکه مهمتر از عدم کفایت، ناعادلانه بودن آن است!

پایان/